Als rechtliche Grundlage der Standards der XLeitstelle Planen und Bauen dienen Beschlüsse die IT-Planungsrates (IT-PLR), jeweils bezogen auf spezifische Anwendungsfälle, die zuvor in einer Bedarfsbeschreibung definiert wurden. Die Legitimität der Beschlüsse basiert auf dem Vertrag zur Errichtung des IT-PLR (§ 1 Abs. 1 und § 2) und dem IT-Staatsvertrag (Grundlagen der Zusammenarbeit beim Einsatz der Informationstechnologie in den Verwaltungen von Bund und Ländern – Vertrag zur Ausführung von Artikel 91c GG).
Der IT-Planungsratsbeschluss zu den Standards XPlanung und XBau datiert vom 05.10.2017, der zu XBreitband und XTrasse vom 29.10.2021.
Was wird durch den IT-Planungsrat (nicht) beschlossen und welche Verbindlichkeit haben die Beschlüsse?
XPlanung und XBau
Der Beschluss zur verbindlichen Anwendung der Standards XBau und XPlanung betrifft IT-Verfahren, die dem Datenaustausch im Gegenstandsbereich der Bedarfsbeschreibung "Austauschstandards im Bau- und Planungsbereich" dienen.
- Anwendungsfälle von XPlanung sind die Erstellung, der Austausch, die Speicherung und die Bereitstellung von teil- oder vollvektoriellen Planwerken der Raumordnung, Landes- und Regionalplanung, Bauleitplanung und Landschaftsplanung. Der Standard XPlanung findet damit auf allen räumlichen Ebenen von der Raumordnung bis zur kommunalen Planung Anwendung.
- Die Anwendungsfälle von XBau decken den Nachrichten- und Datenaustausch von bauordnungsrechtlichen Genehmigungsverfahren und –prozessen ab, die sich an den Vorgaben der Musterbauordnung (MBO) orientieren. Der Standard XBau bezieht sich auf alle elektronischen Kommunikationsbeziehungen zwischen Bauherrschaft und der Baugenehmigungsbehörde sowie den zu beteiligten Behörden im Rahmen von digitalen Baugenehmigungsverfahren.
Der Beschluss galt 2017 unmittelbar für IT-Verfahren, "die neu implementiert oder in wesentlichem Umfang überarbeitet werden", für "andere IT-Verfahren" wurde eine Übergangsfrist von fünf Jahre festgelegt, die am 8.2.23 abgelaufen ist.
Die Umsetzung der Beschlüsse des IT-PLR ist Aufgabe der Bundesländer und sie entscheiden, über welche Regelungen die im IT-PLR gefassten Beschlüsse in ihren Gebietskörperschaften jeweils Verbindlichkeit erlangen. Mit Ablauf der fünfjährigen Übergangsfrist gilt nun trotz der länderspezifischen Regelungsformen zweifelsfrei, dass die in den Gebietskörperschaften der Länder genutzten IT-Verfahren für die in der Bedarfsdefinition benannten Anwendungsfälle zur Nutzung von XBau und XPlanung ertüchtigt sein müssen.
Die öffentliche Verwaltung als Träger von Planungs- bzw. Genehmigungsverfahren ist also bei der Beauftragung von Softwareanbietern und IT-Dienstleistern verpflichtet, nur IT-Lösungen zu akzeptieren, die eine XPlanung / XBau konforme Datenverarbeitung ermöglichen, bzw. eine Implementierung der Standards XPlanung / XBau unterstützen. Softwareentwickler und IT-Dienstleister, die Softwareanwendungen oder Dienstleistungen zur Unterstützung von IT gestützten Planungs- und Bauprozessen anbieten, müssen sicherstellen, dass mit ihrer Software, z.B. durch die Bereitstellung von Software-Schnittstellen, Verarbeitung und Austausch von XPlanGML bzw. XBau-Nachrichten möglich ist.
Mit den Beschlüssen des IT-PLR wird die Art der zu nutzenden IT-Verfahren genauer bestimmt, das Gremium kann jedoch nicht die Länder darauf verpflichten, dass der Datenaustausch in Planungs-, Genehmigungs- und Bauprozessen zwingend digital zu erfolgen hat. Dazu müssten die Beschlüsse zur Anwendung der Standards von Fachgesetzen des Planen und Bauens festgeschrieben werden. Beschlüsse des IT-PLR entfalten nur ihre Wirkung, wenn Daten (Planwerke) bereits digital vorliegen und über standardisierte Schnittstellen bereitgestellt werden.
Das seit Juli 2023 gültige "Gesetz zur Stärkung der Digitalisierung im Bauleitplanverfahren" hat die Bedeutung der bisherigen und auch zukünftigen IT-Planungsratsbeschlüsse noch einmal gestärkt. Im neu in das BauGB eingefügten Absatz 6 des § 4a (Gemeinsame Vorschriften zur Beteiligung) heißt es: „Die Digitalisierung des Bauleitplanverfahrens richtet sich im Übrigen nach den Beschlüssen des IT-Planungsrats zur Festsetzung von IT-Interoperabilitäts- und IT-Sicherheitsstandards sowie den Vorgaben des Online-Zugangsgesetzes, soweit die Beschlüsse und die Vorgaben für die Gemeinden verbindlich sind.“ Neben den Anforderungen des BauGB sind nunmehr auch die genannten Rahmenbedingungen von IT-Planungsratsbeschlüssen und Bestimmungen des OZG zu berücksichtigen. Eine gesetzliche Verpflichtung, Planwerke digital aufzustellen, besteht (weiterhin) nicht.
Für XBau gilt analog: Bauaufsichtsbehörden sind nicht gesetzlich verpflichtet, Baugenehmigungsverfahren digital anzubieten, jedoch müssen digitale Baugenehmigungsverfahren XBau-Nachrichten verarbeiten können. Angesichts der Vielzahl der einzelnen Verfahrensarten und des Gesamtumfangs von XBau besteht allerdings Interpretationsspielraum im Hinblick auf die Frage, ab wann ein IT-Verfahren tatsächlich XBau-fähig ist.
XBreitband und XTrasse
Die Erweiterung der Bedarfsbeschreibung "Austauschstandards im Bau- und Planungsbereich" behandelt einen zentralen Anwendungsfall, die Zustimmung zur Leitungsverlegung nach Telekommunikationsgesetz (TKG). Hierbei handelt es sich um eine der Verwaltungsleistungen, die gemäß Onlinezugangsgesetz bis Ende 2022 als digitales Antragsverfahren umgesetzt werden sollten. Fünf weitere Anwendungsfälle betreffen Verfahren und Kommunikationsprozesse im Kontext des Breitbandausbaus, die bei der OZG-Umsetzung eine nachgeordnete Rolle haben. Entsprechend gestaffelt ist der Beschluss des IT-PLR von 2021:
- Die verbindliche Anwendung der Standards XBreitband und XTrasse betrifft den Anwendungsfall „Zustimmung nach TKG“ im Kontext der Bereitstellung der OZG Verwaltungsleistung Breitbandausbau. Für diesen Anwendungsfall gelten die gleichen Fristen wie beim Beschluss zu XPlanung/XBau (mit Beschlussfassung für IT-Verfahren, die neu implementiert oder in wesentlichem Umfang überarbeitet werden, maximal fünf Jahre nach Beschlussfassung für andere IT-Verfahren).
- Für die Anwendungsfälle „Genehmigungen nach Straßen- und Wegegesetzen der Länder“ und „verkehrsrechtliche Anordnung“ bei der Durchführung von Baumaßnahmen zur Verlegung von Breitbandtrassen wird die Erprobung im Kontext der Bereitstellung der OZG Verwaltungsleistung Breitbandausbau beschlossen. Auf Basis eines weiteren Beschlussvorschlags wäre die verbindliche Anwendung der erweiterten Standards möglich.
- Für die drei übrigen Anwendungsfälle erkennt der IT-PLR den Bedarf an standardisierten Prozessen an, deren Standardisierung sollen im Rahmen des Betriebs und der Pflege der Standards XBreitband und XTrasse im Sinne der Etablierung durchgängiger digitaler Geschäfts- und Genehmigungsprozesse im Breitbandausbau weiter vorangetrieben werden.
Die im Oktober 2021 schon bestehenden Online-Verfahren zur Beantragung einer Leitungsverlegung nach TKG können bis 2026 fortbestehen, neue IT-Verfahren in diesem Rechtsbereich müssen dagegen XTrasseGML und XBreitband-Nachrichten verarbeiten können.
Um diese Verbindlichkeit auf weitere Anwendungsfälle auszudehnen, sind entsprechende Beschlüsse des IT-PLR notwendig.